Αυτές είναι οι επιπτώσεις της προτεινόμενης ασφαλιστικής μεταρρύθμισης...

Μελέτη για την αποτύπωση των βασικών αρχών της μεταρρύθμισης...
του δικαίου κοινωνικής ασφάλισης, όπως αυτές προβλέπονται στο προταθέν σχέδιο νόμου, με τρόπο που να καθίσταται αυτή επιστημονικά ελέγξιμη, δημοσιοποίησε το υπουργείο Εργασίας.

Στη μελέτη, παρουσιάζονται συνοπτικά τα στοιχεία που καταδεικνύουν τις επιπτώσεις της κρίσης στα οικονομικά μεγέθη του ασφαλιστικού συστήματος, η διαχρονική εξέλιξη αυτών των οικονομικών μεγεθών έως το 2019, καθώς και μία συνολική αποτίμηση των παραγόντων που καθόρισαν τα προβλήματα στη βιωσιμότητα του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

Συγκεκριμένα, μεταξύ άλλων παρουσιάζονται:

Επιπτώσεις της κρίσης στην απασχόληση

Κατά την τελευταία πενταετία, ως αποτέλεσμα της οικονομικής κρίσης, παρατηρείται σημαντική αύξηση της ανεργίας, η οποία έχει άμεση επίπτωση, μεταξύ άλλων και στα έσοδα των ΦΚΑ, καθότι η μείωση του αριθμού των απασχολουμένων έχει άμεση επίπτωση στη μείωση του ύψους των καταβαλλόμενων εισφορών είτε αυτές προέρχονται από επιχειρήσεις-εργοδότες είτε από απασχολούμενους μισθωτούς ή ελεύθερους επαγγελματίες.

Στο Διάγραμμα 1 (σ.σ. στο κείμενο που επισυνάπτεται) παρουσιάζονται οι αλλαγές στους εργαζομένους τα τελευταία 15 χρόνια. Από το 2000 ως την εκδήλωση της κρίσης (έτος 2008), η απασχόληση στη χώρα αυξανόταν με μέσο ετήσιο ρυθμό 1,8%, ενώ από το 2009 και έπειτα, η τάση αντιστρέφεται με την απασχόληση να μειώνεται με μέσο ετήσιο ρυθμό 4,1%.

Δηλαδή, κάθε χρόνο προ κρίσης, δημιουργούνταν 58,9 χιλιάδες νέες θέσεις απασχόλησης, ενώ, στη διάρκεια της κρίσης, χάνονταν, ετησίως, 170,5 χιλιάδες θέσεις απασχόλησης. Κατά συνέπεια, το ποσοστό απασχόλησης (απασχολούμενοι/πληθυσμός) στα άτομα άνω των 15 ετών, μειώθηκε από περίπου 50% το 2008 σε κάτω του 40% το 2015. Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι τέσσερις στους δέκα άνω των 15 ετών εργάζονται, για να συντηρήσουν τους υπόλοιπους έξι, χωρίς να περιλαμβάνονται τα παιδιά. Ειδικότερα, στην πιο ενεργή ηλικιακή ομάδα των 30-44 ετών, οι επιπτώσεις της κρίσης είναι δραματικές, καθώς οι απασχολούμενοι μειώθηκαν κατά περίπου 385 χιλιάδες ή 19,3%, ενώ το ποσοστό απασχόλησής τους μειώθηκε κατά σχεδόν 12 εκατοστιαίες μονάδες, διαμορφούμενο σε ποσοστό που υπολείπεται του 68%, επιστρέφοντας σε επίπεδα πολύ πριν το 2000.

Επιπροσθέτως, η μείωση της έντασης της απασχόλησης, δηλαδή των ωρών απασχόλησης, έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση των ασφαλιστικών εισφορών, ακόμη και αν το σύνολο των απασχολούμενων παραμείνει σταθερό, αφού συνεπάγεται άμεση μείωση των αποδοχών. Σύμφωνα με τα στοιχεία από τις έρευνες εργατικού δυναμικού της ΕΛΣΤΑΤ, η μερική απασχόληση αυξήθηκε στη διάρκεια της κρίσης, καθώς το δεύτερο τρίμηνο του 2015 οι μερικώς απασχολούμενοι έφτασαν το 9,5% του συνόλου των απασχολούμενων, όταν το αντίστοιχο τρίμηνο του 2008 ήταν μόλις 5,5%. Σε απόλυτους αριθμούς, οι απασχολούμενοι με πλήρη απασχόληση μειώθηκαν κατά 1,05 εκατομμύρια, ενώ οι απασχολούμενοι με μερική απασχόληση αυξήθηκαν κατά 95,7 χιλιάδες.

Η μείωση του πληθυσμού των απασχολούμενων συνοδεύτηκε από αύξηση του αριθμού των συνταξιούχων, με αποτέλεσμα ο αριθμός των συνταξιούχων να συγκλίνει σταδιακά με τον αριθμό των απασχολούμενων.

Στοιχεία για εξέλιξη των εσόδων των Ταμείων από ασφαλιστικές εισφορές

Οι επιπτώσεις της κρίσης είχαν συνακόλουθα επιπτώσεις στα έσοδα των φορέων κοινωνικής ασφάλισης από ασφαλιστικές εισφορές.

Ο Πίνακας 1 (σ.σ. στο κείμενο που επισυνάπτεται) παρουσιάζει την εξέλιξη των εσόδων από ασφαλιστικές εισφορές των φορέων κύριας ασφάλισης, για την περίοδο 2009-2015 και τις αντίστοιχες εκτιμήσεις του βασικού σεναρίου, δηλαδή πριν τη νομοθέτηση της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης, για την περίοδο από 2016-2019.

Σύμφωνα με τα στοιχεία αυτά, συνολικά την περίοδο 2009-2014, οι εισπραχθείσες εισφορές υπέρ του ασφαλιστικού συστήματος για τους προαναφερθέντες φορείς κοινωνικής ασφάλισης μειώθηκαν κατά 23%, ποσοστό που αντιστοιχεί σε απώλειες άνω των 2,6 δισ. ευρώ. Η μείωση αυτή θα ήταν ακόμη μεγαλύτερη, αν συνεκτιμηθεί το γεγονός ότι από το 2011 θεσμοθετήθηκε η μεταφορά εισπραττόμενων εισφορών από άλλους φορείς, υπέρ του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ της τάξης του 0,3%, ετησίως.

Συμπερασματικά, σε απόλυτα μεγέθη, οι εισφορές που συλλέγονται υπέρ κύριας ασφάλισης, από το 2009 έως και το 2019, ακολουθούν πτωτική πορεία, ενώ ως % του ΑΕΠ, κυμαίνονται από το 4,86% (το έτος 2009) στο 4,94% (το έτος 2019).

Στοιχεία για τα αποθεματικά των Ταμείων

Στο Διάγραμμα 4 (σ.σ. στο κείμενο που επισυνάπτεται) παρουσιάζεται η εξέλιξη των προσόδων από το 1980 έως το 2009, ως μερίδιο του συνόλου των εσόδων των φορέων κοινωνικής ασφάλισης, αρμοδιότητας υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, (στοιχεία έτους 2009).

Όπως προκύπτει από τα αντίστοιχα στοιχεία, το κύριο μέρος των εσόδων των ΦΚΑ προέρχεται από τις ασφαλιστικές εισφορές, ενώ τα έσοδα από τις προσόδους ακίνητης περιουσίας αποτελεί μικρό μέρος των εσόδων. Το 1995, οι πρόσοδοι ακίνητης περιουσίας αντιστοιχούν στο 9,5% των συνολικών εσόδων, το οποίο μερίδιο μειώνεται στο 3,5%, τη δεκαετία του 1980. Τα στοιχεία αυτά φανερώνουν ότι, ακόμη και αν βελτιωθούν οι κανόνες διαχείρισης της ακίνητης περιουσίας των ΦΚΑ κατά μικρό μόνο μερίδιο, μπορούν να συνεισφέρουν στην αντιμετώπιση των ελλειμμάτων των φορέων.

Εξέλιξη συνταξιοδοτικής δαπάνης (κύριων και επικουρικών συντάξεων)

Στη μελέτη παρουσιάζεται η εξέλιξη της συνταξιοδοτικής δαπάνης κύριων και επικουρικών συντάξεων, για την περίοδο 2009-2015 και οι αντίστοιχες προβολές του βασικού σεναρίου για την περίοδο 2016-2019 (δεν συμπεριλαμβάνεται η δαπάνη για τις παροχές του ΕΚΑΣ).

Σύμφωνα με τα στοιχεία εξέλιξης της συνταξιοδοτικής δαπάνης, διαπιστώνεται σημαντική μείωση σε απόλυτα μεγέθη, τα έτη 2010 και 2013, λόγω της εφαρμογής των διαδοχικών νόμων περιορισμού της (Ν. 4024/11, Ν.4051/12, Ν.4093/2012), ενώ ως % του ΑΕΠ παρατηρείται αύξηση, η οποία οφείλεται στη σημαντική μείωση του ΑΕΠ, την ίδια περίοδο.

Οι προβολές του βασικού σεναρίου έως το 2019, πριν δηλαδή τη σύνταξη του σχεδίου νόμου για την ασφαλιστική μεταρρύθμιση, παρουσιάζουν τη σταδιακή αύξηση της συνταξιοδοτικής δαπάνης σε απόλυτα μεγέθη (32,06 δισ., το 2019) για τους λόγους που προαναφέρθηκαν (αύξηση του αριθμού των συνταξιούχων, αύξηση της μέσης σύνταξης των νέων συνταξιούχων). Στο βασικό αυτό σενάριο, το ύψος της συνταξιοδοτικής δαπάνης, το έτος 2019, αντιστοιχεί στο 16,3% του ΑΕΠ.

Επισημαίνεται ότι στις προβολές αυτές έχει συμπεριληφθεί η δημοσιονομική επίπτωση των νόμων 4051/2012 και 4093/2012, η οποία αντιστοιχεί σε εξοικονόμηση της τάξης του 2% του ΑΕΠ. Αν εξαιρεθεί η δημοσιονομική επίπτωση των προαναφερθέντων νόμων, η συνταξιοδοτική δαπάνη, το έτος 2019, θα φθάσει το 18,5% του ΑΕΠ, (ποσοστό εξαιρετικά υψηλό σε σχέση με τους αντίστοιχους μέσους ευρωπαϊκούς δείκτες).

Εξέλιξη συνταξιοδοτικής δαπάνης 2009-2019

Η αύξηση της δαπάνης για συντάξεις, την περίοδο 1980-2009, ήταν πολύ μεγαλύτερη από την αντίστοιχη αύξηση του ΑΕΠ. Αυτό ερμηνεύεται τόσο από την αύξηση του αριθμού των συνταξιούχων (δημογραφικοί λόγοι, μικρότερη ηλικία συνταξιοδότησης, ασφάλιση αγροτισσών, δικαίωμα σύνταξης χηρείας και σε άνδρες), όσο και από το γεγονός ότι η μέση σύνταξη των νέων συνταξιούχων ήταν υψηλότερη από αυτή των υφιστάμενων. Ενδεικτικά, αναφέρεται ότι ο αριθμός των συνταξιούχων μέσα σε 30 χρόνια σχεδόν διπλασιάστηκε και, συγκεκριμένα, από 1,1 εκατ. που ήταν το 1980 ανήλθε σε 2,3 εκατ. το 2009, ενώ το 2015 ο αριθμός των συνταξιούχων ανέρχεται στα 2,65 εκατ.

Ενιαίος Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης (ΕΦΚΑ)

Ο Ενιαίος Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης αποτελεί αναντίρρητα μία από τις θεμελιώδεις αρχές της προτεινόμενης ασφαλιστικής μεταρρύθμισης, καθώς αποτελεί αναγκαίο προαπαιτούμενο της θέσπισης ενιαίων κανόνων ασφάλισης για όλους τους ασφαλισμένους. Είναι γνωστό ότι ο διοικητικός και νομοθετικός κατακερματισμός των φορέων κοινωνικής ασφάλισης, οι οποίοι, ακόμα και στις περιπτώσεις που συγχωνεύθηκαν, εξακολουθούσαν να διατηρούν τις καταστατικές τους διατάξεις, χωρίς ουδέποτε να έχει επιτευχθεί ουσιαστική και πλήρης ενοποίησή τους, αλλοίωνε τα χαρακτηριστικά της κοινωνικής ασφάλισης και ήταν η αιτία πληθώρας ανισοτήτων μεταξύ των ασφαλισμένων.

Επομένως, η δημιουργία του ΕΦΚΑ δεν στοχεύει απλώς στη διοικητική ενοποίηση των υφιστάμενων φορέων κοινωνικής ασφάλισης, αλλά πρωτίστως στην καθολική ενοποίηση των κανόνων που διέπουν τη λειτουργία τους και στην πλήρη εξασφάλιση των ασφαλιστικών δικαιωμάτων των ασφαλισμένων, υπό όρους ισότητας και αποτελεσματικότητας. Με τον τρόπο αυτό, στο πλαίσιο του νέου φορέα, καθίσταται δυνατή η αποτελεσματική αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού των εντασσόμενων φορέων προς το σκοπό παροχής υπηρεσιών υψηλής ποιότητας σε όλους τους ασφαλισμένους της χώρας. Παράλληλα, μέσω των οικονομιών κλίμακας, επιτυγχάνεται η μείωση των διοικητικών δαπανών των εντασσόμενων φορέων, αλλά και η αποδοτικότερη διαχείριση της περιουσίας τους, προς όφελος του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης εν γένει. Περαιτέρω, τίθενται τα θεμέλια για την εφαρμογή ενιαίων και σύγχρονων κανόνων διοικητικής και οικονομικής οργάνωσης, αφού το οργανόγραμμα του ΕΦΚΑ δημιουργείται εξαρχής με βάση τις ανάγκες αυτού και με άξονα την αποτελεσματικότερη λειτουργία του, κατόπιν διερεύνησης των επιμέρους ζητημάτων που τέθηκαν για κάθε φορέα.

Προστασία καταβαλλομένων συντάξεων

Ο νομοθέτης προσδιορίζει τη νέα αρχιτεκτονική του συστήματος, ενώ, παράλληλα, ρητά προστατεύει της ήδη καταβαλλόμενες συντάξεις. Ειδικότερα, η επέμβαση στις υφιστάμενες έννομες σχέσεις αποτελεί θεσμό διαχρονικού δικαίου. Σε αυτό το πλαίσιο, ο νομοθέτης επιλέγει να εισάγει μία ευνοϊκή μεταχείριση για τους ήδη συνταξιούχους, προβάλλοντας ρητά ότι, μέχρι την ολοκλήρωση του προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής, οι συντάξεις θα συνεχίσουν να καταβάλλονται στο ύψος που είχαν με βάση τους κανόνες που ίσχυαν σε έκαστο φορέα κοινωνικής ασφάλισης, κατά την 31.12.2014, σύμφωνα με τις τότε ισχύουσες νομοθετικές διατάξεις.

Ανώτατο όριο καταβολής της σύνταξης

Το κατατεθέν σχέδιο νόμου περιλαμβάνει ειδικότερη ρύθμιση, η οποία θέτει ανώτατα όρια στο ποσό καταβολής μίας ή περισσοτέρων συντάξεων. Κατ' αρχήν, το ύψος των συνταξιοδοτικών παροχών δεν αποτελεί σταθερό ποσό, αλλά δύναται να μεταβάλλεται είτε επί τα βελτίω είτε επί τα χείρω, ανάλογα με τις εκάστοτε οικονομικές συνθήκες και, σύμφωνα πάντοτε με αντικειμενικά κριτήρια, τα οποία εξειδικεύει ο νομοθέτης, εντός των ορίων της ευρείας εξουσίας που αυτός διαθέτει. Εξάλλου, σύμφωνα με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, «ο κοινός νομοθέτης και η κατ' εξουσιοδότηση αυτού κανονιστικώς δρώσα διοίκηση δεν εμποδίζονται να μεταβάλλουν το σύστημα συνταξιοδοτήσεως κατηγοριών ασφαλισμένων, ιδίως δε το ύψος των ασφαλιστικών παροχών και με μείωση αυτών για τον εφεξής χρόνο- μείωση που μπορεί να πραγματοποιηθεί και κατά προοδευτική κλίμακα σε βάρος των υψηλότερων παροχών ή με τη θέσπιση ανώτατου ορίου των παροχών που ήδη χορηγούνται, κατά τρόπον ώστε να προκύπτει μεγαλύτερη, σε αναλογία με τη σύνταξη που θα χορηγηθεί, οικονομική επιβάρυνση εκείνων από τους ασφαλισμένους οι οποίοι έχουν καταβάλει περισσότερες εισφορές».

Ταυτόχρονα, στο επίπεδο προστασίας της ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, δεν κατοχυρώνεται, με βάση τη νομολογία του ΕΔΔΑ, δικαίωμα σε μισθό ή σύνταξη ορισμένου ύψους, με συνέπεια να μην αποκλείεται, κατ' αρχήν, διαφοροποίηση του ύψους συνταξιοδοτικής παροχής, αναλόγως με τις εκάστοτε επικρατούσες συνθήκες.

Εκ των ανωτέρω, συνάγεται ότι δεν αντίκειται στην ευρωπαϊκή, αλλά ούτε και στην εθνική νομοθεσία, η θέση ανώτατου ορίου στην καταβολή συνταξιοδοτικών παροχών, δεδομένου ότι αφενός το μέτρο αυτό έχει περιορισμένη τριετή εφαρμογή και αφετέρου, διότι με το παρόν μέτρο εξασφαλίζεται η δίκαιη ισορροπία ανάμεσα στον περιορισμό δικαιωμάτων των συνταξιούχων και την εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού»...